文旅高质量发展背景下旅游规划行业的机遇与挑战

8月24日，文化和旅游部发布“关于不再开展旅游规划设计单位资质认定和备案工作的通知”，引起业界广泛关注。时隔两个多月的11月2日，筹备多时的山东省旅游行业协会旅游规划分会在济南正式成立。来自山东省文化和旅游厅、高等院校、旅游规划机构、文旅企业、文旅项目的数十位专家、学者和媒体见证了这一时刻，他们对山东省旅游行业协会旅游规划分会充满期待的同时，围绕推动行业诚信建设，实现旅游规划行业的自治自律，促进旅游规划行业的健康发展进行了讨论。山东省文旅产业创新研究院联合山东商报、鲁网，形成报告如下。

山东旅游职业学院党委书记陈国忠

背景分析：现代旅游产业高歌猛进的21年

旅游规划单位资质认定始于21世纪初。2000年，原国家旅游局通过并施行了《旅游发展规划管理办法》与《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》，将旅游规划设计单位资质分为甲乙丙三级，初衷在于加强旅游规划和规划设计单位的管理，提高旅游规划设计质量，促进旅游业长远发展。

彼时的背景是，国家刚刚迎来第二个“黄金周”，从1999年第一个黄金周的2800多万旅游人次，发展到2000年的5800多人次，“井喷式”成为那个年代形容旅游的高频词。生活方式的突变与行业的措手不及亟需规划的引领与制度的规范。

经过十余年发展，旅游规划悄然迎来另一个标志性节点。

2013年，新业态和各类产业资本纷纷进入旅游产业，传统资源型景区开发大为减少，相关的旅游规划业务大为缩减，旅游新兴业态与领域的出现对传统业务提出更高的要求。这种趋势之下，以空间规划为根基的旅游规划迎来转型发展期。

在这个大背景下，2013年，按照国务院简政放权的要求，甲级、乙级旅游规划设计单位资质认定相关工作暂停。

2019年，中国迎来文旅融合元年，文化和旅游产业的发展带给人们无限的诗意想象，高质量发展成为主旋律。文旅融合，规划先行，为推进文化和旅游规划工作科学化、规范化、制度化，文化和旅游部废止《旅游发展规划管理办法》，制定《文化和旅游规划管理办法》。从总则、立项和编制、衔接和论证、报批和发布、实施和责任等方面对文化和旅游规划体系进行统一，对规划管理进行完善，以提高规划质量。

而让规划界尤为关注的是，在此之前，文化和旅游部还发布旅游行业标准《旅游规划设计单位等级划分与评定条件》，再次对旅游规划资质进行了更新和条件约定，而此次的更新和约定更加详细与严苛。

值得一提的是，在资质认定被“搁置”的5年里，对旅游规划资质的去与留的争论一直没有停止。虽然这一次的门槛更高，但在很多人看来，“靴子”终于落地，关闭许久的规划资质的大门即将重新开启。

很多人没想到，两年后的2021年8月24日，文化和旅游部办公厅印发《关于不再开展旅游规划设计单位资质认定和备案工作的通知》，决定不再开展甲级、乙级旅游规划设计单位资质认定和复核工作，同时不再受理丙级旅游规划设计单位资质备案工作。

这才是“靴子落地”的声音。持续21年的旅游规划设计资质认定告别历史舞台。

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中国旅游行业协会副会长、山东省旅游行业协会会长王德刚

行业前景：倒逼旅游空间规划转型发展

其实，资质的认定与取消都是为了引导旅游规划行业持续健康发展。

对在一定历史时期存在的旅游规划单位资质认定，很多业界人士表示“功不可没”。

“在以旅游开发空间主导的时代，旅游开发必须是旅游总体规划先行，这是主流认识，只有这样，才能在城市规划中谋得旅游资源开发所需的空间及配套，例如道路修建、旅游基础设施等。”山东省文化和旅游厅资源开发处处长赵勇表示。

而多年来，旅游规划管理、旅游规划设计单位资质认定等系列政策措施，也切实提高了我国旅游规划的科学性、前瞻性和可操作性。

在这一阶段，旅游规划资质代表了业内标准且规范的旅游规划质量。一些规划公司为旅游规划事业做出了不可磨灭的贡献。做旅游规划已有25年的山东旅游职业学院党委书记陈国忠，提起自己的规划生涯，总是心存敬畏，“诚惶诚恐”，“每一个规划都是一种严峻的挑战，而且我都把它当做一个开始。这是我们必须要坚守的底线，这是做规划的人必备的一种心理和道德基础。”如此被规划出的旅游产品，也成为当年旅游热门目的地。

此后，我国旅游市场稳步发展，旅游新业态、新场景不断出现，各种旅游规划也随之增多，资质不再是衡量质量的单一标准。一个政策背景是，国家不断探索的“放管服”改革，明确要求大幅压减企业资质资格认定事项，进一步放宽市场准入限制，进一步方便企业群众办事，原有的旅游规划设计单位资质认定已不适合社会发展要求。另一方面，规划市场乱象频生。“信息不对称、资源错配，加上资本的大量介入和扩张，旅游规划开始变形，部分规划机构成为资本逐利的工具，这也是旅游规划资质饱受诟病的原因。”泰山学院党委委员、副校长王雷亭分析。

变化发生在2013年。2013年以来，国家提出要将战略定位、空间格局、要素配置等最终归于“一张蓝图”之中，也就是“多规合一”。

“随着空间规划‘多规合一’的实现，倒逼旅游空间规划必须要转型发展。”赵勇表示，“而如今，在文旅融合背景下，旅游规划再也不是空间上的挂图作战，不再满足于‘一轴两带三区四园’的平面布局，而是向立体、多维、多元方向发展。顶级的规划资质不重要，可落地、可执行的方案才重要。”

取消资质评定，就能够进一步放宽旅游领域准入限制，激发市场活力，为中小微企业、为民营企业营造公平竞争的市场环境，有利于推动大众创业、万众创新。

“取消规划资质评定，有利于竞争，更有利于引导旅游规划行业持续健康发展。”赵勇说。

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泰山学院党委委员、副校长王雷亭

行业展望：新的一轮洗牌必然会到来

截至目前，全国共有甲级旅游规划资质单位100家，乙级270家，以及大量丙级单位。具有甲级资质的山东有三家，其中就包括刚刚成为山东旅游规划分会首任会长单位的山东省旅游规划设计研究院。

“对旅游规划企业，将迎来一个更加开放的新时代，新一轮洗牌必然会到来。”中国旅游协会副会长、山东省旅游行业协会会长王德刚说。具体表现在，“规划资质取消后，常态化的管理手段不再使用，旅游规划的专业性不再需要国家行政部门的审查认可和行政许可，市场将成为检验质量的唯一标准。”

新时代的旅游规划需要新的知识体系的支撑。中国旅游业发展40多年，目前正在进入一个全面的转型期，包括市场转型、目的地发展模式转型、旅游开发模式转型、产品和业态转型、商业模式转型等等，作为支撑旅游业发展的智力供给侧，则需要新的知识体系来适应、引领转型。

在王德刚看来，在这一点上，旅游规划机构现有队伍的知识储备远远满足不了市场需求。“以往我们做规划支撑的知识体系基本上是靠相邻学科的理论技术和规划师自己的经验，旅游规划的学科领域和规划队伍尚未形成成熟的知识体系，靠经验积累形成的旅游规划知识体系创新力已走到了天花板。相较于城乡规划、园林规划、建筑设计，旅游规划相对弱势，所以前些年旅游规划队伍当中经常会见到人家能跨界到我们这来，反之则鲜有。”

“规划队伍需要学习，不断提高，要建构自己的理论体系，去适应新时代的新需求。”

另一方面，良莠不齐的现象会更加严重。“门槛拆除之后，会有许多新的‘入侵者’、跨界机构进入这个领域。尤其一些低成本的机构进入，肯定会让规划市场产生窗口期，并会持续一段时间，这对现有的企业是一个挑战。”

有业内人士评价，“万类霜天竞自由”。而在这一特殊节点上成立的旅游规划分会，既可以说是生不逢时，也可以说是恰逢其时。

“生不逢时是因为疫情影响下的旅游业正处于低谷期，又恰逢取消规划资质，规划市场更加开放，所以这个时候所面对的市场并不是一个非常好的发展环境。恰逢其时是因为规划资质取消了，也会给原本受制于资质身份限定的优秀机构带来新的机遇。”

“我希望旅游规划分会成立以后，能够以此为契机，组织好大家通过行业自律、自觉，通过协会的力量建筑良好的规划市场秩序，让旅游规划领域有一个良好的发展生态。”王德刚说。

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山东大学管理学院旅游管理系主任黄潇婷

市场要求：做产品创新、业态创新的引领者

“不要把旅游规划与旅游规划资质划等号。资质不再是门槛，但旅游规划依然重要，并更加务实。”赵勇说，“同时，虽然不再审批旅游规划设计资质，但旅游主管部门不会放松管理，反而会从规划编制的前、中、后各环节完善监管措施。”

1979年，被看做是我国旅游规划发展元年。当年邓小平“黄山谈话”发表后，国家出台《关于1980年至1985年旅游事业发展规划（草案）》，在我国旅游规划发展史上具有里程碑意义。

此后，虽然国内旅游历经波折，但从未缺少旅游规划的存在。“旅游业是所有产业中涉及面最广的一个，它是一个巨系统，这样一个产业系统必须靠规划统领才能顺利发展，可以说旅游规划是行业的必然需求。在旅游业发展历程的若干关键时间节点，旅游规划始终紧跟，基本满足了旅游开发的需求。”王雷亭说。

新格局之下，对旅游规划提出了更高的要求。未来旅游规划应当如何谋篇布局？“旅游规划要做到三个回归，即回归专业、回归市场、回归理性。”王雷亭对此表示。

“关注当下，关注现实。”王德刚认为，“不能在市场好的时候才去规划设计产品，市场不好的情况下就不会了。在当前疫情常态化的状态下，如果能够给景区、旅游综合体、乡村旅游点、旅行社出谋划策，让他们渡过难关，甚至还能在危机当中发现新机遇，那才是真正的王者。”

“现在已经不是一个概念就可以打天下的时代了，各个片段需要通过链式集合才能形成最终产品。要做大文化旅游产业链、供应链。”陈国忠认为，“提升产业链供应链现代化水平的关键是要适应高质量发展，第一个是创新能力，第二个是可持续发展能力，前者决定了高度，后者决定了它的深度。”

全产业链的规划设计将会成为未来的发展趋势，这也给规划者和企业提出更高的要求，要更加关注需求。“关注需求质量，要注重新需求，满足新供给，精神需求和物质需求并重；关注需求规模，以国内循环的巨量规模推动创新，并引领企业走出去参与国际竞争；关注需求互补，这是实现产业链、供应链深度融合的基础和前提。同时进一步强化要素供给，旅游要素需求的结构性变化也在倒逼要素供给的升级和优化。”

目前也要看到，“旅游产业竞争已经进入深水区，内涵型、持久性的竞争，需要贯通决策、规划、经营三个层面，协调政府、企业、社会三种构成，构建新的产业组织方式。减少治理转化的不必要环节、构建创新变现的最佳路径、实现智力财力能力三力最大整合的链条式组织架构。”陈国忠说。

山东大学文化和旅游学系主任黄潇婷近年一直在关注智能时代技术驱动下的旅游规划方法，她认为“智能化”和“文旅融合”将是未来文旅产业的发展趋势，新技术与旅游的关系也将日趋紧密。“要探讨智能时代技术驱动下的旅游规划的路径。通过大数据、通过科学实验探讨旅游行为，包括空间环境的因素、旅游者自身的因素、同伴的因素、旅游产品的因素等，最终检验旅游体验质量、旅游满意度、旅游消费支出以及健康、教育等效果与价值。”

显而易见的是，落寞与繁华总是相依而生，正如旅游规划资质与旅游规划。新格局下机遇永存，而机遇永远青睐的是走在前列探索的人。

“旅游规划机构应该是旅游产业产品创新、业态创新的引领者，我们应该走在前面。”王德刚说。